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FMI
Pierre-Olivier Gourinchas , Ceyla Pazarbasioglu , Krishna Srinivasan , Rodrigo Valdés
Las preocupaciones de que los superávits externos de China son resultado de políticas industriales reflejan una visión incompleta
El aumento del superávit comercial de China y el creciente déficit comercial de Estados Unidos desde la pandemia han renovado las preocupaciones sobre los desequilibrios globales y alimentado un intenso debate sobre sus causas y consecuencias.
Existe una creciente preocupación de que los superávits externos de China sean resultado de medidas de política industrial diseñadas para estimular las exportaciones y apoyar el crecimiento económico en medio de una débil demanda interna.
Algunos temen que el exceso de capacidad resultante pueda conducir a un “shock de China 2.0”, un aumento de las exportaciones que desplazaría a los trabajadores y dañaría la actividad industrial en otras partes.
Esta visión de los saldos externos a partir de la política comercial e industrial es, en el mejor de los casos, incompleta y debería ser reemplazada por una visión macro. Los saldos externos están determinados en última instancia por los fundamentos macroeconómicos, mientras que el vínculo con la política comercial e industrial es más tenue.
Para entender el patrón de los desequilibrios externos globales, necesitamos entender los factores macroeconómicos que determinan el ahorro deseado en relación con la inversión deseada, no sólo en China, sino también en el resto del mundo, incluido, de manera importante, Estados Unidos.
Si bien otros países contribuyen a los desequilibrios globales, Estados Unidos y China juntos representan alrededor de un tercio del saldo de cuenta corriente global .
Fuerzas macroeconómicas
El superávit comercial de China aumentó sustancialmente al comienzo de la pandemia. Inicialmente, las exportaciones de equipos médicos aumentaron y los consumidores de todo el mundo aumentaron las compras de bienes en relación con los servicios debido al distanciamiento social.
Luego, la demanda interna en China se debilitó sustancialmente a partir de fines de 2021 tras una corrección a gran escala del mercado inmobiliario y repetidos confinamientos en 2022 que dañaron la confianza de los consumidores.
El lastre resultante para la economía real de China ha sido significativo, pues las tasas de ahorro de los hogares aumentaron y la inversión se contrajo.
Al mismo tiempo que la demanda interna en China se debilitó, la demanda mundial se vio impulsada por un desahorro significativo, en particular en Estados Unidos, donde el déficit fiscal aumentó sustancialmente en relación con la era anterior a la pandemia y la tasa de ahorro de los hogares se redujo a la mitad.
El resultado es que la balanza comercial de China se sitúa actualmente entre el 2% y el 4% del producto interno bruto, según la metodología (véase el Artículo IV sobre China para conocer los detalles de las diferencias metodológicas).
Esta composición refleja tanto la debilidad de las importaciones como un gran aumento de la participación de China en las exportaciones globales.
El superávit comercial como porcentaje de la producción económica es menor que durante el “shock chino” de los años 2000 (en su punto máximo, alrededor del 10% del PIB de China).
Sin embargo, ahora China representa una proporción sustancialmente mayor de la economía mundial, tanto que, si bien su superávit comercial es menor en relación con su economía, como proporción de la producción mundial se ha mantenido bastante estable a lo largo del tiempo.
Por lo tanto, las repercusiones de la evolución del comercio en China siguen siendo bastante considerables para el resto del mundo.
Nuestro análisis (simulaciones estilizadas utilizando el modelo del Grupo de los Veinte del FMI ) ilustra que los factores macroeconómicos están impulsando estos acontecimientos externos.
Entre ellos se incluyen shocks negativos de la demanda interna en China, debido a la desaceleración del mercado inmobiliario y la baja confianza de los hogares, así como un shock de desahorro en los Estados Unidos debido al elevado gasto público y personal.
Esta visión “macro” predice resultados cercanos a lo que muestran los datos.
En gran medida debido a la débil demanda interna, el superávit de cuenta corriente de China aumenta alrededor de 1,5 puntos porcentuales, cerca del aumento observado en los datos en relación con su nivel anterior a la pandemia.
El aumento persistente del ahorro interno de China resulta en una gran depreciación de su tipo de cambio efectivo real, en consonancia con los datos desde 2021. Este ajuste de precios relativos respalda el crecimiento de las exportaciones y deprime la demanda de importaciones.
Estados Unidos presenta una imagen especular. En gran medida debido a la fuerte demanda interna, el saldo de cuenta corriente estadounidense se deteriora en alrededor de 1 punto porcentual en el modelo, cerca de la disminución observada en los datos en relación con su nivel previo a la pandemia.
Es importante destacar que la disminución persistente del ahorro interno estadounidense conduce a un aumento de las tasas de interés reales en ese país que compensa en gran medida el efecto negativo del aumento del ahorro chino sobre las tasas globales.
De aquí surgen dos lecciones importantes:
- A diferencia de la década de 2000, cuando el exceso de ahorro originado en las economías asiáticas emergentes contribuyó a los desequilibrios globales y deprimió las tasas de interés mundiales, esta vez no hay un exceso de ahorro global . Las tasas reales globales fuera de China han aumentado, no disminuido.
- La contribución del shock de ahorro chino a la balanza externa de Estados Unidos es pequeña, y lo mismo ocurre con el shock de desahorro de Estados Unidos a la balanza comercial de China. Los superávits y déficits externos de ambos países son en su mayoría de origen interno.
Los superávits y déficits internos exigen soluciones locales que requieren ajustar adecuadamente los parámetros macroeconómicos.
El crecimiento sostenido en China se logrará abordando desequilibrios internos de larga data, como el continuo lastre del sector inmobiliario para la actividad o los desafíos que plantea el envejecimiento de la población.
Los intentos de estimular el crecimiento a través de su sector externo probablemente enfrentarán obstáculos importantes. La economía es simplemente demasiado grande –una señal de su éxito– para generar mucho crecimiento a partir de las exportaciones.
Esto también se refleja en nuestras perspectivas a mediano plazo para China, donde un modelo de crecimiento impulsado por las exportaciones ya no es el modelo de la economía.
Más fundamentalmente, China necesita reequilibrar su economía mediante reformas macroeconómicas y estructurales integrales.
El enfoque adecuado consiste en una estrategia de múltiples frentes que incluya la implementación de un paquete de políticas para que el ajuste del sector inmobiliario sea menos costoso; un estímulo del lado de la demanda centrado en los hogares; y reformas para fortalecer estructuralmente las redes de seguridad, reducir la desigualdad de ingresos y mejorar la asignación de recursos.
En el caso de Estados Unidos, los balances externos se beneficiarán de un ajuste fiscal significativo , que puede lograrse de diversas maneras, entre ellas, aumentando los impuestos indirectos, incrementando progresivamente los impuestos sobre la renta, eliminando una serie de gastos fiscales y reformando los programas de prestaciones sociales.
Subvenciones y política industrial
Pero ¿qué pasa con las políticas industriales y comerciales que generan inquietud entre los socios comerciales sobre el “exceso de capacidad” en China? Independientemente del balance externo general, el apoyo estatal en ciertos sectores exportadores o que compiten con las importaciones puede impulsar la actividad en esos sectores.
También puede mejorar significativamente la competitividad de costos mediante el aprendizaje práctico o las economías de escala. El impacto macroeconómico resultante podría ser significativo, dependiendo del tamaño y la criticidad del sector y la magnitud del subsidio.
Los datos de Global Trade Alert muestran que China ha implementado alrededor de 5.400 políticas de subsidios entre 2009 y 2022, lo que equivale a aproximadamente dos tercios de todas las medidas adoptadas por las economías avanzadas del G20 en conjunto.
Los subsidios de China se concentran en sectores prioritarios como el software, los automóviles, el transporte, los semiconductores y, más recientemente, la tecnología verde.
Sin embargo, el superávit comercial manufacturero del país no se concentra en ninguna industria específica y la proporción de los principales contribuyentes sectoriales se ha mantenido bastante estable a lo largo del tiempo.
Los subsidios para vehículos eléctricos y otros bienes de tecnología verde han recibido una atención generalizada a medida que las exportaciones han aumentado.
De hecho, China fue el mayor fabricante de vehículos eléctricos en 2023 , produciendo 8,9 millones de vehículos eléctricos (aproximadamente dos tercios de la producción mundial anual de vehículos eléctricos) y exportando 1,2 millones, lo que convierte a China en el principal exportador de vehículos eléctricos.
Pero a partir de ahora, estas exportaciones solo representan alrededor del 1 por ciento de los bienes chinos.
El análisis del personal indica que estos subsidios sí desempeñan algún papel en la generación de efectos indirectos sobre el comercio internacional en los respectivos sectores.
Después de la introducción de un subsidio, las exportaciones chinas de productos subsidiados son un 1% mayores que las de productos no subsidiados.
Las importaciones de productos subsidiados son menores, lo que indica cierta sustitución interna. Sin embargo, los efectos estimados son modestos, lo que sugiere que las políticas industriales tienen un impacto limitado en los saldos externos agregados.
Dicho esto, la falta de datos sobre los subsidios heredados, sobre el valor monetario de los subsidios y sobre cómo se financian y se utilizan no permite una evaluación completa de su impacto agregado.
Como se señaló en el reciente Examen de la Política Comercial de China de la Organización Mundial del Comercio , la falta de transparencia en las políticas de subsidios en China impide una evaluación integral e informada de sus implicaciones globales.
Las autoridades deberían tomar medidas para abordar estas lagunas de datos.
En primer lugar, además de China, muchos países, como Estados Unidos, están aumentando rápidamente el uso de políticas industriales.
Las economías emergentes, donde históricamente esas medidas eran más frecuentes, aún conservan un gran número de ellas. Aunque no sean el principal factor que impulsa los superávits externos generales de los países, siguen siendo importantes.
Es posible que generen importantes efectos indirectos negativos en los socios comerciales , al socavar la competitividad y el acceso a los mercados en otros países, lo que exacerba las tensiones comerciales.
Para evitar distorsiones indebidas, tanto a nivel nacional como internacional, las políticas industriales de todos los países deben limitarse a objetivos estrechos: aquellos en los que las externalidades o las fallas del mercado impiden soluciones de mercado eficaces y deben ser compatibles con las obligaciones internacionales.
En segundo lugar, en la medida en que las políticas industriales distorsionan la igualdad de condiciones, es apropiado obtener cierta reparación mediante instrumentos compatibles con la OMC.
Las normas comerciales multilaterales también ofrecen ciertas salvaguardias en materia de subsidios, que permiten soluciones mediante la solución multilateral de diferencias o la imposición de derechos compensatorios.
Al mismo tiempo, las normas del comercio internacional siguen teniendo lagunas que han quedado al descubierto desde hace mucho tiempo , condicionadas por acontecimientos como el surgimiento de cadenas globales de valor, la importancia mundial de economías en las que el Estado desempeña un papel central y el urgente desafío del cambio climático.
Las respuestas unilaterales mediante aranceles, barreras no arancelarias y disposiciones sobre contenido nacional son soluciones equivocadas, pues aumentan los riesgos de represalias y la incertidumbre política, socavan el sistema multilateral de comercio, debilitan las cadenas globales de suministro y aumentan la fragmentación geoeconómica.
En cambio, los gobiernos deberían unirse para fortalecer las reglas y normas de la OMC en estas áreas.
