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FMI
Los gobiernos que enfrentan una crisis fiscal deben buscar activos ocultos
Hace casi mil años, en 1085, Guillermo el Conquistador encargó un estudio de su reino de Inglaterra, adquirido 19 años antes. El objetivo: inventariar todos los activos y comprender qué ingresos deberían generar y, por lo tanto, qué se le debía a la Corona en concepto de alquiler o impuestos.
En la lengua vernácula de la época, debido a su escala, finalidad y autoridad, esta obra se llamó Domesday Book . Hoy, podríamos llamarlo un mapa de activos. Es importante destacar que, incluso con la tecnología del siglo XI, ¡el Domesday Book tardó solo un año en completarse!
Los gobiernos de hoy han olvidado en gran medida la importancia de un inventario preciso de sus activos. Este problema, arraigado en los sistemas contables gubernamentales, impide la valoración y la gestión eficiente de activos. Una solución rápida y de bajo costo es encontrar los activos ocultos haciendo un mapa de activos y administrarlos a través de un fondo de riqueza pública .
Valoración desconocida
Los activos comerciales públicos, definidos como cualquier activo capaz de generar ingresos si se administran profesionalmente, incluyen activos operativos (como servicios públicos) y activos de transporte (como aeropuertos, puertos y sistemas de metro), así como bienes inmuebles (ver Gráfico 2). Son quizás el segmento de riqueza más grande del mundo, y uno de los menos entendidos.
Con más de 90 billones de dólares, el valor de las empresas que cotizan en bolsa en el mundo es aproximadamente igual al del PIB mundial. La gobernanza es una industria enorme con una amplia gama de agentes (gerentes y juntas corporativas, firmas de contabilidad, bolsas de valores, reguladores de valores, bancos de inversión, administradores de inversiones) enfocados en administrar eficientemente estas empresas y asignarles capital. Los canales de medios informan constantemente sobre el desempeño de estas empresas.
Los activos comerciales públicos reciben mucha menos atención, sin embargo, el FMI ha estimado los activos públicos mundiales en el doble del valor del PIB mundial. Si bien estos activos pertenecen al interés público, incluso los gobiernos más abiertos y democráticos ofrecen poca gobernanza, supervisión o rendición de cuentas formales. De hecho, pocos gobiernos hacen un esfuerzo serio por registrar y valorar todos sus activos comerciales, y los que lo hacen aparentemente omiten grandes franjas de tenencias, por lo que el valor real es probablemente mucho mayor que la evaluación del FMI, que se basa en datos del gobierno.
Consecuencias costosas
La escasez de información sobre activos comerciales públicos promueve la ineficiencia, y un estudio del FMI estima un costo de esto: alrededor del 1,5 % del valor total de los activos por año, equivalente a alrededor del 3 % del PIB mundial. Estas ineficiencias incluyen un menor rendimiento o la ausencia de rendimiento de los activos comerciales públicos, debido a la contabilidad deficiente, la mala gestión, el despilfarro y la corrupción.
También hay importantes consecuencias macroeconómicas, incluidos los balances del gobierno que parecen más débiles de lo que deberían. El trabajo del FMI publicado en agosto de 2019 (Yousefi 2019) y en mayo de 2021 (Koshima y otros 2021) deja en claro que los gobiernos con un patrimonio neto más fuerte (activos menos pasivos) se recuperan más rápido de las recesiones y tienen costos de endeudamiento más bajos.
Ignorar el patrimonio neto es engañoso, mide erróneamente la sostenibilidad de la deuda y crea un sesgo en contra de la inversión (Ball y otros 2021). Por el contrario, los gobiernos que se centran en el patrimonio neto tienen un incentivo para invertir en activos productivos. A más largo plazo, un enfoque en el patrimonio neto facilitaría que los gobiernos rindan cuentas por las decisiones sobre gastos, préstamos e impuestos, y el impacto en la equidad intergeneracional. Quizás lo más profundo sea que este cambio ayudaría a los gobiernos a realizar las inversiones necesarias para enfrentar los desafíos de la pandemia de COVID-19 y el cambio climático.
Fallas y peligros
Todos los activos comerciales, ya sean públicos o privados, pueden generar ingresos. Sin embargo, las normas contables del gobierno a menudo suponen que los activos públicos son diferentes a los del sector privado porque su único propósito es cumplir con una política pública o brindar un servicio público específico. Si supone que la necesidad de estos activos no cambiará, su valor de mercado es irrelevante. Por lo tanto, los gobiernos a menudo valoran los activos públicos al costo histórico o, a veces, no les asignan ningún valor. Con cada año, la realidad de cómo se utilizan los bienes públicos y cuál es su valor difiere aún más de su uso y valor histórico. Dado el tiempo involucrado (décadas o incluso siglos), no sorprende que la contabilidad del gobierno no pueda capturar el valor de los bienes inmuebles públicos y otros activos.
Los gobiernos son, sin excepción, los mayores terratenientes de todos los países y, sin embargo, prestan poca atención al valor de sus propiedades o a su gestión para ofrecer el mejor valor a los contribuyentes. Estos fracasos conllevan costos reales. Es difícil para cualquiera en el gobierno, los partidos políticos de la oposición o el electorado responsabilizar a alguien por la gestión de estos activos “invisibles” o preguntar si todavía son necesarios. Como resultado, los organismos públicos con problemas de liquidez evitan decisiones que enfrentarían en el sector privado, por ejemplo, sobre si pueden satisfacer sus necesidades mediante un mejor uso o la venta de los activos existentes.
¿Por qué hay tan poco interés por desafiar al gobierno por su gestión de activos? Quizás los líderes políticos simplemente tienen suficiente en sus platos manejando problemas y recursos conocidos. También puede haber incentivos perversos: ¿qué departamento del gobierno buscará activos invisibles si teme que encontrarlos genere demandas para gastar más o sea un mandato para venderlos o administrarlos mejor? Y tal vez la tarea sea demasiado grande, o demasiado prolongada, para atraer a los funcionarios electos con horizontes a más corto plazo.
Soluciones a la mano
Pasar la contabilidad del gobierno de una base de caja a una base devengada, de acuerdo con las normas del sector privado y las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público, ofrece una solución a este problema, siempre que también se convierta en la base de la gestión financiera del gobierno. Esto significa que los gobiernos deben mostrar los activos, especialmente las propiedades, a su valor justo de mercado, en lugar de costo histórico o cero. También significa al menos evaluaciones anuales del patrimonio neto público, una poderosa medida de si el gobierno está construyendo o destruyendo su posición financiera y, por lo tanto, si las generaciones futuras están siendo tratadas de manera justa.
Se puede hacer. Hace casi dos décadas, el FMI cambió su manual de estadísticas de finanzas públicas de caja a base devengado, y hace más de tres décadas, Nueva Zelanda introdujo la contabilidad basada en valores devengados y un marco de gestión financiera del gobierno impulsado por ese método contable. Al hacerlo, Nueva Zelanda pasó de dos décadas de déficit público y patrimonio neto decreciente a 30 años de creación de valor con muy pocos años de déficit.
Muchos países afirman estar siguiendo el ejemplo y los organismos de la industria predicen que, en unos pocos años, casi la mitad de los gobiernos del mundo adoptarán la contabilidad basada en valores devengados (IFAC y CIPFA 2021). Sin embargo, muchos menos están colocando la información devengada en el centro de sus sistemas presupuestarios y de gestión financiera. Por ejemplo, Whole of Government Accounts del Reino Unido, que informa sobre sus activos inmobiliarios del sector público, no tiene el mandato de asignar un valor de mercado justo a los activos, y su marco de gestión financiera presta muy poca atención a la creación de valor neto. Se necesitará una presión constante del FMI y otros interesados en la gestión financiera eficiente para que la reforma contable produzca una mejor gestión financiera.
Impulsando el desarrollo
Hay una manera de acelerar el proceso: transferir activos comerciales públicos a fondos de riqueza pública que, de hecho, brinden la misma gobernanza, gestión, contabilidad y rendición de cuentas a conjuntos de activos específicos que se utilizan en el sector privado. Con los fondos públicos de riqueza, los beneficios de una gestión eficiente pueden materializarse rápidamente, dentro de uno o dos años, en contraste con el tiempo que tomaría implementar la contabilidad del sector público basada en el devengo y usar de manera efectiva la información que genera.
Asia ofrece ejemplos de cómo los fondos de riqueza pública pueden transformar, o trascender, las finanzas gubernamentales e impulsar el desarrollo económico. El fondo de riqueza pública en tierra de Singapur, Temasek, se fundó en 1974 para administrar participaciones gubernamentales clave, incluidos los servicios financieros, el transporte, las telecomunicaciones y la industria. Capital Land, la empresa inmobiliaria insignia de Temasek, se ha convertido en una de las empresas inmobiliarias más grandes de Asia. El éxito de Singapur como inversor ha ido de la mano con su desarrollo como una de las ciudades más habitables del mundo. Y en la RAE de Hong Kong, la compañía de tránsito MTR construyó un sistema de metro del tamaño del de la ciudad de Nueva York únicamente con recursos generados internamente, en particular mediante la captura de la valor generado por el desarrollo de las propiedades adyacentes a sus estaciones.
En Europa, Suecia fue la primera en introducir la gestión activa de los bienes públicos con una clara finalidad financiera. Durante un período designado de tres años, de 1998 a 2001, Suecia manejó su cartera pública como si fuera propiedad de accionistas corporativos, introduciendo una cultura de equidad y disciplina del sector privado. Revirtió sus monopolios de telecomunicaciones, electricidad, ferrocarriles y servicios postales en un plazo de tres años, mejorando los servicios vitales, generando un dividendo financiero sustancial e impulsando el crecimiento económico. El sector inmobiliario jugó un papel importante, ya que la amplia cartera de propiedades de Suecia ayudó a respaldar el cambio sin inyectar capital externo. Finlandia siguió en 2008,
A nivel local, Hamburgo y Copenhague utilizaron sus respectivos fondos de riqueza urbana para modernizar puertos obsoletos y construir nuevas viviendas residenciales, espacios de trabajo, escuelas, parques e instalaciones comerciales y culturales. Con el superávit financiero de sus operaciones, Copenhague pudo financiar parte de la extensión del sistema de metro local. Del mismo modo, London and Continental Railways, en el Reino Unido, y Jernhusen, en Suecia, han desarrollado con éxito áreas alrededor de las estaciones de tren de la ciudad sin utilizar impuestos.
La creación de fondos de riqueza pública ofrece los beneficios de la financiación del sector privado, por ejemplo, a través del acceso directo a los mercados de deuda y acciones, la participación en fondos de acciones especializados o sociedades corporativas. Esto puede tener lugar a nivel de fondo de riqueza pública (sociedad de cartera) o a nivel de activos individuales. Por supuesto, tales esfuerzos deben brindar valor a los votantes y contribuyentes, los beneficiarios finales de los fondos de riqueza pública. Pero los fondos que tienen una gobernanza sólida y toman decisiones por razones comerciales, en lugar de ideológicas o puramente políticas, pueden generar ese valor, como demuestran los ejemplos anteriores.
Libro de Domesday revisitado?
Cuando Guillermo el Conquistador envió empleados en 1085 para registrar los bienes de su reino, estaba interesado principalmente en la tenencia de tierras. Incluso hoy en día, la propiedad sigue siendo la clase de activo individual más grande, con amplias participaciones gubernamentales. En la mayoría de las economías desarrolladas, los registros de tierras, la información de transacciones relativamente transparente y las técnicas de encuestas basadas en la web hacen que sea bastante sencillo construir un mapa de activos que identifique y valore las propiedades del gobierno dentro de un lugar determinado; en efecto, para generar un Domesday Book local sin la Dolor de fin de semana.
La ciudad estadounidense de Pittsburgh ofrece un interesante caso de estudio. Antes de mapear sus activos, el alcalde de Pittsburgh pensó que la ciudad tenía unas 400 propiedades públicas, valoradas en las cuentas de la ciudad en alrededor de $57 millones. Pittsburgh contrató a una firma especializada para realizar un ejercicio simple de mapeo de activos, que tardó dos semanas en completarse y costó alrededor de $ 20,000. Demostró que el número real de propiedades de propiedad de la ciudad estaba más cerca de 11,000, la mayoría de las cuales no eran necesarias para brindar servicios públicos. La cartera de bienes raíces de Pittsburgh estaba valuada en $3.9 mil millones, 70 veces su valor en libros. Si se administran profesionalmente, estas propiedades podrían generar ingresos adicionales mucho más allá de lo que la ciudad recauda actualmente en impuestos.
En economías y sistemas políticos menos desarrollados, puede haber un conjunto diferente de desafíos. Por ejemplo, la calidad de la información sobre la propiedad de la propiedad varía mucho entre países, y cualquier paso que se tome debe orientarse a promover la transparencia y la rendición de cuentas. Por otro lado, como demuestran los ejemplos asiáticos, en las economías menos desarrolladas, el uso efectivo de los activos estatales, especialmente la propiedad, puede ser un motor importante del desarrollo económico e institucional.
Evitar la austeridad
Durante demasiado tiempo, muchos países han ignorado la valoración y gestión de activos y el impacto resultante de esta negligencia. La necesidad de abordar tanto la pandemia de COVID-19 como el cambio climático, que en conjunto ejercerán presión sobre las finanzas públicas durante al menos una generación, exige una acción radical. Dado que la alternativa en muchos países podría ser un período prolongado de austeridad, repensar cómo los gobiernos ven los bienes públicos es ahora un objetivo tanto moral como económico. Hacer este cambio será difícil, pero la evidencia es clara: identificar activos comerciales públicos, especialmente bienes raíces, y administrarlos de manera sostenible a través de fondos públicos de riqueza puede generar enormes ganancias inesperadas para los gobiernos en su intento de enfrentar los desafíos actuales para beneficiar tanto a las generaciones actuales como a las futuras. .
IAN BALL fue uno de los principales arquitectos de las reformas de gestión financiera del gobierno de Nueva Zelanda.
JOHN CROMPTON es banquero de inversiones y ex funcionario del Tesoro de HM.
DAG DETTER es director de Detter & Co.
