News Press Service
FMI
Noah Kaufman, Sagatom Saha, Cristopher Bataille
La política industrial verde impulsará la descarbonización, pero ¿a qué costo para el comercio?
El resurgimiento de la popularidad de la política industrial verde es un arma de doble filo. Por un lado, las disposiciones proteccionistas de la Ley de Reducción de la Inflación (IRA, por sus siglas en inglés) fueron fundamentales para la aprobación de la inversión estadounidense más importante en acción climática jamás realizada. Sin los requisitos de abastecimiento nacional y ensamblaje final del IRA, la promesa del presidente Joe Biden de reducir las emisiones estadounidenses entre un 50 y un 52 por ciento para 2030 estaría fuera de alcance. Por otro lado, las mismas disposiciones proteccionistas han frustrado profundamente a los socios comerciales de EE. UU. y deforman agresivamente, si no rompen por completo, las reglas de comercio internacional bajo la Organización Mundial del Comercio (OMC) con respecto a la igualdad de trato de los proveedores nacionales y extranjeros.
La administración Biden está trabajando para calmar las preocupaciones sobre el IRA, que tomó por sorpresa a los aliados cercanos de EE. UU. Sin embargo, esta fricción puede ser solo la salva inicial en una década marcada por las tensiones del comercio verde. Sería ingenuo pensar que la intersección de las políticas comerciales y climáticas disminuirá, y no se acelerará, con el tiempo.
El mundo debería adoptar la IRA y otras políticas industriales verdes, que son acciones sustanciales y duraderas para cumplir con los compromisos climáticos en virtud del Acuerdo de París. Aún así, vienen con riesgo. Por su parte, Estados Unidos y otros deben establecer barandillas para preservar las reglas del comercio internacional que han sustentado la prosperidad global desde la Segunda Guerra Mundial.
Política interna, reglas internacionales
La marca estadounidense de acción climática ligada a la política industrial no es única. Los incentivos políticos que dieron forma al IRA no son exclusivos de los Estados Unidos. Para muchos más países, la elaboración de políticas climáticas ambiciosas que no erosionen el apoyo interno clave requiere una combinación de subsidios, aranceles y regulaciones que las reglas comerciales actuales desalentarían en gran medida, si no las prohibirían por completo. El tirón esperado de la IRA en la inversión mundial en energía limpia ya está alentando a otros a seguir su ejemplo.
Por ejemplo, la respuesta europea, el Plan Industrial Green Deal y la Ley de Industria Net-Zero (NZIA), la legislación diseñada para realizar el plan, tiene una similitud notable con la IRA. La NZIA relajaría aún más las reglas de ayuda estatal, las regulaciones de la UE con respecto a los subsidios domésticos permitidos, para cubrir más tipos de proyectos de energía limpia. La Unión Europea relajó previamente las reglas de ayuda estatal al comienzo de la pandemia de COVID-19 y nuevamente después de que Rusia invadiera Ucrania. El Plan Industrial Green Deal también contará con varias medidas de financiación y prioriza la formación de la mano de obra para preparar a los trabajadores europeos para la máxima empleabilidad en la transición energética.
Es importante destacar que Europa también proporcionará sus propios subsidios para la fabricación nacional en la forma de un Fondo de Soberanía Europeo propuesto, que financiaría iniciativas de política industrial, y un Fondo de Innovación para financiar proyectos de demostración innovadores. El plan enfatiza ambiciosos objetivos de fabricación nacional para una amplia gama de tecnologías de energía limpia, incluidas turbinas eólicas, paneles solares fotovoltaicos, bombas de calor, baterías y electrolizadores.
El plan europeo refleja preocupaciones razonables entre los países de la UE de que sus empresas nacionales se trasladen al mercado norteamericano para perseguir los generosos subsidios del IRA. Estas preocupaciones coinciden con los altos precios de la energía, impulsados, en parte, por la guerra de Rusia en Ucrania, que amenazan con reducir las principales empresas industriales europeas, como el gigante químico alemán BASF SE y la siderúrgica ArcelorMittal. La atracción masiva de la IRA hacia el mercado de EE. UU. significará miles de millones en nuevas inversiones en energía limpia, pero también podría redirigir miles de millones fuera de la agenda de fabricación limpia en Europa y en otros lugares, incluidos los mercados emergentes.
Al mismo tiempo, se vislumbra en el horizonte una lucha por las tarifas de carbono. En diciembre del año pasado, la UE finalizó su mecanismo arancelario de ajuste fronterizo de carbono (CBAM), que extiende el precio del carbono de la UE a los productos importados intensivos en gases de efecto invernadero. Tal como se propuso, eventualmente impondrá aranceles a una amplia franja de países que no tienen un precio interno del carbono, incluidos los Estados Unidos y la mayoría de las economías en desarrollo. El CBAM de la UE, aunque diseñado para cumplir con las normas comerciales internacionales existentes, ya ha provocado respuestas negativas entre los responsables políticos de todo el mundo. Las propuestas de EE. UU. para imponer aranceles sobre el carbono incorporado en las importaciones, incluido el Acuerdo Global sobre Acero y Aluminio Sostenibles (GASSA) de la administración Biden, seguramente también provocarán la furia del mundo en desarrollo. dada la falta de tarifas comparables para los productores nacionales en los Estados Unidos. El llamado de estos países para un mayor financiamiento climático, incluso para pérdidas y daños como resultado del cambio climático, que ganó impulso en la COP27, solo agrava aún más la ira. Las economías en desarrollo, incapaces de competir con sus propios paquetes de subsidios, pueden, en cambio, limitar las importaciones de tecnologías de energía limpia e imponer controles de exportación de materias primas, y especialmente de minerales críticos, por la influencia política y económica que brindan, en un esfuerzo por avanzar. la cadena de valor.
Las controversias sobre los subsidios verdes y las tarifas de carbono podrían presagiar conflictos aún más intratables en la intersección de la política climática, comercial e industrial a lo largo de la década. La jefa del FMI, Kristalina Georgieva, ya advirtió contra esta tendencia, instando a que los subsidios verdes “se diseñen cuidadosamente para evitar gastos innecesarios o tensiones comerciales, y para asegurarse de que la tecnología se comparta con el mundo en desarrollo”.
Si continúa el impulso hacia el proteccionismo, Estados Unidos, la Unión Europea y otros podrían derivar hacia mercados amurallados en los que las tecnologías limpias de bajo costo no pueden difundirse fácilmente a través de las fronteras, lo que dificultaría la descarbonización a nivel mundial. Esto se verá exacerbado por la capacidad limitada de las economías de mercado emergentes para competir en una carrera armamentista de subsidios. El peor de los casos podría implicar una avalancha de casos de ojo por ojo en la OMC y aranceles de represalia que fragmenten el mercado global de tecnologías limpias y desaceleren la acción climática.
Forjando una coordinación industrial verde
Lograr un mejor resultado, en el que políticas como la IRA y GASSA de EE. UU. y la NZIA de la UE, el Esquema de Comercio de Emisiones y CBAM aceleren la inversión limpia en todos los mercados sin fomentar el comercio fragmentado, dependerá de cómo los socios comerciales de EE. UU. y la UE den forma a sus respuestas y cómo Estados Unidos y la Unión Europea responden a las preocupaciones de los socios. La inversión coordinada con una mayor cooperación en la cadena de suministro podría, en cambio, crear un entorno de apoyo con socios y aliados para estimular el progreso climático. Será necesario negociar reglas generales para la política industrial centrada en el clima para evitar un círculo vicioso de medidas proteccionistas que aumentan el costo colectivo o ralentizan el ritmo de la descarbonización. El conflicto aún se avecina, pero las primeras señales son prometedoras, con EE. UU., Japón,lejos _ Biden y la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, reafirmaron su compromiso de abordar las preocupaciones sobre el IRA y el CBAM cuando se reunieron en Washington en marzo.
La administración Biden, comprensiva con las preocupaciones de los socios sobre los requisitos de abastecimiento nacional, ha intentado implementar de manera flexible ciertas partes de la IRA, ampliando la definición de «acuerdo de libre comercio» para incluir acuerdos de minerales críticos con Japón y probablemente pronto con la Unión Europea. Aún así, los requisitos de contenido local son solo uno entre varios elementos controvertidos. Además, forjar acuerdos minerales críticos únicos no sustituye a una coordinación integral sobre el clima y el comercio, especialmente si solo los países más ruidosos y ricos reciben concesiones.
Es necesario renovar instituciones como la OMC y un acuerdo más inmediato en forma de un club climático, quizás comenzando con el acero. En su estado actual, la OMC está lamentablemente mal equipada para equilibrar los beneficios de las políticas industriales nacionales centradas en el clima con sus consecuencias negativas en las relaciones comerciales.
Primero, las partes interesadas de la OMC deben encontrar formas de actualizar la organización para que se adapte a los tiempos, para que los principales países no la ignoren por completo. Es decir, las reglas de comercio internacional deben crear espacio para tarifas de carbono, disposiciones limitadas de abastecimiento ecológico y agendas políticas similares. Sin estas políticas, es posible que Estados Unidos y la Unión Europea no alcancen sus objetivos. Específicamente, la OMC podría alinear las reglas para el abastecimiento doméstico con un claro componente ambiental basado en el Artículo XX sobre Excepciones Generales—que describe las circunstancias que pueden eximir a los miembros de la OMC de las normas comerciales internacionales— y recargar los esfuerzos hacia un acuerdo integral sobre bienes ambientales que reduzca las barreras comerciales para las tecnologías de energía limpia. Las cláusulas ambientales del Artículo XX, acordadas hace casi 30 años en 1994, son vagas y muy alejadas de la urgencia actual de la crisis climática global. La OMC podría reconocer que los programas de gasto en apoyo de tecnologías emergentes e innovadoras son una parte legítima del conjunto de herramientas de política. Es posible que estas tecnologías no se comercialicen sin subsidios gubernamentales, y es probable que los gobiernos no puedan permitirse realizar inversiones tan grandes y riesgosas sin favorecer a las empresas locales y los empleos domésticos.
Sin duda, los subsidios combinados con requisitos de contenido nacional podrían aumentar los costos de descarbonización en comparación con un camino hipotético rentable con libre comercio sin restricciones, pero ese enfoque ha provocado una reacción política en todo el mundo y ha desalentado, en lugar de estimular, la acción gubernamental sobre el clima. Impulsar una acción gubernamental rápida, una necesidad dada la disminución del presupuesto de carbono, puede requerir sacrificar cierta eficiencia económica.
En segundo lugar, el Grupo de los Siete (G7), que acordó establecer un club climático bajo la presidencia alemana el año pasado, debería proporcionar un foro para un acuerdo para formar clubes climáticos para apoyar la descarbonización profunda en los sectores de la industria pesada intensiva en emisiones. Los productos de estos sectores (por ejemplo, el acero) se venden en mercados homogéneos sin diferenciación por versiones más ecológicas, están muy expuestos al comercio internacional y sus instalaciones y mano de obra a menudo se encuentran en regiones que atraviesan dificultades. Los subsidios domésticos que incentivan la comercialización y crean mercados de trampolín para versiones identificablemente más limpias serán casi imposibles de evitar. Aún así, este esfuerzo también debe dirigir el financiamiento concesional y la asistencia tecnológica hacia las economías en desarrollo, dado que impulsarán el crecimiento de las emisiones en las próximas décadas. especialmente en los sectores industriales antes mencionados. Asociarse con economías en desarrollo, especialmente aquellas con potencial económico de energías renovables y minerales críticos, para ayudarlas a desarrollar cadenas de suministro globales desde el principio puede impulsarlas en la cadena de valor en la fabricación de tecnologías de energía limpia. Esto evitará que la cadena de suministro en el futuro dependa de un solo país o región. Italia, que ocupará la próxima presidencia del G7, y otros miembros clave del G7 deberían comenzar a trabajar ahora para desarrollar un acuerdo de trabajo provisional sobre el comercio de bienes intensivos en emisiones que satisfaga las necesidades de todas las partes, idealmente con la participación activa de las economías en desarrollo. ayudarlos a desarrollar cadenas de suministro globales desde el principio puede impulsarlos en la cadena de valor en la fabricación de tecnologías de energía limpia. Esto evitará que la cadena de suministro en el futuro dependa de un solo país o región. Italia, que ocupará la próxima presidencia del G7, y otros miembros clave del G7 deberían comenzar a trabajar ahora para desarrollar un acuerdo de trabajo provisional sobre el comercio de bienes intensivos en emisiones que satisfaga las necesidades de todas las partes, idealmente con la participación activa de las economías en desarrollo. ayudarlos a desarrollar cadenas de suministro globales desde el principio puede impulsarlos en la cadena de valor en la fabricación de tecnologías de energía limpia. Esto evitará que la cadena de suministro en el futuro dependa de un solo país o región. Italia, que ocupará la próxima presidencia del G7, y otros miembros clave del G7 deberían comenzar a trabajar ahora para desarrollar un acuerdo de trabajo provisional sobre el comercio de bienes intensivos en emisiones que satisfaga las necesidades de todas las partes, idealmente con la participación activa de las economías en desarrollo.
Las políticas industriales verdes emergentes son un punto de partida. Las decisiones que tomen hoy los políticos determinarán su trayectoria final. Por ejemplo, si la IRA alcanza todo su potencial depende de varios puntos de inflexión, que incluyen el alivio de las restricciones en la transmisión, la mano de obra y los insumos de materias primas. De manera similar, su impacto global y el del NZIA, el Sistema de comercio de derechos de emisión y el CBAM de la UE y de otras políticas futuras estarán determinados por las respuestas internacionales. La competencia económica y el interés propio nacional son poderosos impulsores de la acción climática, pero ejercer esa influencia requiere moderación y un nivel mínimo de cooperación. Navegar por esta tensión hoy determinará si el ciclo es una carrera virtuosa hacia la cima o una espiral viciosa hacia el fondo.
La aprobación de la Ley de Reducción de la Inflación en los Estados Unidos desató la mayor inversión en clima y energía de su historia. Pero también dejó a muchos países cuestionando algunas de sus disposiciones proteccionistas, acusando a Estados Unidos de torcer, si no de infringir, las normas comerciales internacionales de la OMC. Entonces, ¿cómo avanzamos en el clima sin retroceder en el comercio?
