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FMI
La Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas de 1944, celebrada en julio de ese año en Bretton Woods, New Hampshire, presenta una narrativa poderosa sobre cómo los países pueden abordar los desafíos colectivos globales.
Se presenta como el comienzo de una nueva época en la historia mundial, una era de recuperación sostenida, prosperidad generalizada, crecimiento dinámico, desarrollo libre de crisis y estabilidad política. Bretton Woods todavía inspira. Tanto los formuladores de políticas como los académicos intentan regularmente revivirlo, reinventarlo o reformularlo.
La conferencia se basó, en primer lugar, en una gran visión política de cómo (como lo expresó el Secretario del Tesoro de Estados Unidos, Henry Morgenthau Jr.) la prosperidad y la paz son indivisibles. Ninguno de los dos podría gestionarse por separado.
Este mensaje llegó en un momento en que el mundo entero estaba consumido por la guerra: la Segunda Guerra Mundial fue mucho más genuinamente global que la Primera.
El impulso por un nuevo orden mundial extrajo lecciones de la guerra: cómo el conflicto asesino había sido producto del colapso económico global, la Gran Depresión; la consiguiente radicalización política; y la desintegración del orden mundial en bloques competitivos.
En segundo lugar, se preveía un mecanismo económico preciso para gestionar los asuntos monetarios mundiales. Los países estaban obligados a seguir una norma sobre el tipo de cambio y, si el tipo de cambio se veía amenazado, recibirían asistencia de un FMI diseñado como una cooperativa de crédito o un mecanismo de seguro.
La base intelectual residía en una interpretación de la Gran Depresión como resultado de un movimiento de capital sin obstáculos, los llamados flujos de dinero caliente.
Los padres fundadores de las instituciones de Bretton Woods estaban convencidos de que tal desestabilización no debería volver a ocurrir, y el Convenio Constitutivo preveía el mantenimiento continuo de los controles de capital incluso durante la transición a la liberalización del comercio.
De la visión a la realidad
Estos fundamentos, políticos y económicos, se desmoronaron y la visión general de Bretton Woods no se implementó como pretendían sus fundadores. Se había concebido como un sistema genuinamente global, pero la Unión Soviética, que estuvo poderosamente representada en la conferencia, decidió no ratificar el Convenio Constitutivo.
El FMI fue excluido del gran impulso estadounidense para la reconstrucción europea, el Plan Marshall. El mundo estaba dividido por el Telón de Acero. En sus primeros años, el FMI incluso parecía estar debilitándose.
En realidad, sólo cobró vida como resultado de la combinación de una crisis financiera y de seguridad en 1956, cuando Estados Unidos estaba consternado por la intervención de Gran Bretaña y Francia en la crisis de Suez y los grandes países europeos enfrentaban grandes tensiones financieras.
Casi de inmediato se desarrolló un debate sobre si las reservas eran adecuadas y si había suficiente liquidez. Los líderes económicos encontraron soluciones provisionales.
En la década de 1960, mientras los países luchaban por planes para reformar el sistema monetario internacional, surgieron quejas de que no podían ver los Bretton Woods por los árboles de Bretton.
La reestructuración de Bretton Woods en el decenio de 1970 también fue el resultado de la conjunción de un desafío de seguridad con un problema económico y financiero.
La ruptura de la regla fundamental de Bretton Woods, el sistema de valor nominal (que especificaba un tipo de cambio), se produjo al comienzo de una iniciativa de los productores de petróleo para aumentar los precios y ejercer más influencia política.
Los países se sintieron vulnerables; Las democracias estaban bajo presión. El FMI respondió con nuevos procedimientos para utilizar recursos prestados en apoyo de las economías en desarrollo afectadas por el aumento de los precios de la energía: las Instalaciones Petroleras.
El movimiento de capitales produjo nuevas vulnerabilidades. En 1982, una crisis de deuda, más pronunciada en América Latina, amenazó con derribar el sistema financiero mundial.
En ese momento, el FMI empezó a operar de una nueva manera, como prestamista de último recurso, así como coordinador de paquetes de rescate en los que los países se ajustarían y los bancos serían rescatados, obligados a aportar dinero nuevo.
Prestamista de último recurso
Cincuenta años después de Bretton Woods, el director gerente del FMI, Michel Camdessus, calificó la crisis del peso mexicano como “la primera crisis financiera del siglo XXI”.
Se produjo tras una oleada sin precedentes de dinero hacia los países de ingresos medios. La crisis de 1994 fue bastante diferente del shock latinoamericano de 1982, que también había comenzado con un problema mexicano.
Ahora había tenedores extranjeros muy diversificados de valores mexicanos (no un número relativamente restringido de bancos) que respondieron rápidamente a la combinación de preocupaciones sobre el sobrecalentamiento económico y la inestabilidad política, después de una gran insurrección y un importante asesinato político en el año de las elecciones presidenciales.
No se pudo obligar a la enorme multiplicidad de acreedores a aportar dinero nuevo. La respuesta obvia, un mecanismo de quiebra soberana, tal vez coordinado y aplicado por el FMI, seguía siendo difícil de alcanzar. Sólo quedó un enfoque de segunda mejor opción, aportar grandes sumas de dinero nuevo, y eso persistió como la filosofía prevaleciente en respuesta a las crisis producidas por flujos de capital volátiles.
La crisis específica se resolvió en parte mediante un programa del FMI, pero el FMI por sí solo no tenía suficientes recursos para actuar simplemente como prestamista de último recurso. México también necesitaba un paquete bilateral a gran escala de Estados Unidos, en forma de 20 mil millones de dólares del Fondo de Estabilización Cambiaria, un organismo en gran parte olvidado de la época de la Depresión que convenientemente evitó la necesidad de que la administración estadounidense obtuviera la aprobación de un Congreso hostil.
El rescate fue controvertido y algunas autoridades argumentaron que no era apropiado que el FMI prestara a un país para evitar un efecto adverso en otro.
A mediados de la década de 1990 se reconoció que, a la luz del tamaño de los mercados de capital, los mecanismos tradicionales de rescate probablemente serían inadecuados. La lección se vio reforzada por la crisis asiática de 1997-98, cuando todos los paquetes requerían una combinación de financiamiento bilateral y del FMI.
Las consecuencias políticas se extrajeron en la reunión de jefes de estado del Grupo de los Siete celebrada en junio de 1995 en la ciudad canadiense de Halifax, que intentó redefinir las tareas del FMI a la luz de lo que pronto se llamaría generalmente globalización.
El comunicado de la cumbre pidió al FMI que establezca puntos de referencia y procedimientos para la publicación oportuna de datos económicos y financieros clave.
La respuesta del FMI fue la creación del Departamento de Mercados Monetarios y de Capital en 2001, diseñado para “desempeñar un papel central en el trabajo conceptual del Fondo”, junto con la publicación del nuevo Informe bianual sobre Estabilidad Financiera Global
, nacido de la fusión del anterior. publicaciones Financiamiento de mercados emergentes y el Informe sobre los mercados de capitales internacionales.
A partir de la década de 1990, ya no había una regla clara y simple, ni una institución en el centro de la gestión de riesgos internacionales. Tanto la vigilancia como la gestión de la crisis tuvieron lugar en múltiples instituciones, con responsabilidades superpuestas y múltiples fuentes de dinero nuevo.
En su supervisión del sector financiero, el FMI aplicó las metodologías desarrolladas por el Comité de Supervisores Bancarios de Basilea, un grupo que inicialmente representaba sólo a los países industriales.
En Asia, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático desarrolló un mecanismo de vigilancia complementario paralelo. Los swaps de divisas bilaterales en el marco de la Iniciativa de Chiang Mai de 2000 tenían como objetivo complementar las operaciones del FMI.
Se necesitaba cada vez más coordinación. La respuesta a la crisis asiática fue el establecimiento del Foro de Estabilidad Financiera (FSF); en 2009 este grupo se fortaleció y pasó a denominarse Consejo de Estabilidad Financiera (FSB).
El aparato de rescate se convirtió en la Red Global de Estabilidad Financiera, con varios proveedores trabajando a través de acuerdos financieros regionales. La cumbre del Grupo de los Veinte en Londres en 2009 repitió una medida crucial de Bretton Woods: transferir autoridad de los bancos centrales que habían dirigido el FSF al control de un grupo más amplio de gobiernos en el nuevo FSB.
Lecciones para la gestión de riesgos
Hay varias lecciones de esta complejización de la gestión global del riesgo financiero.
En primer lugar, la amenaza a la estabilidad puede venir de cualquier parte. Después de México en 1994-95 y la crisis financiera asiática de 1997, que luego se extendió a Brasil y Rusia en 1998, hubo una suposición generalizada de que los shocks emanarían de la apertura de los mercados emergentes a los flujos de capital. No hubo programas de evaluación del sector financiero del FMI para Estados Unidos y el Reino Unido, dos países que resultaron estar en el epicentro de la crisis financiera cuando estalló después de 2007.
El FMI era bueno para detectar amenazas a un país desde la periferia. A finales de 2006, por ejemplo, su personal había preparado una simulación de posibles crisis del mercado de capitales en Europa central y oriental.
En retrospectiva, la simulación parece ser una versión asombrosamente precisa del ataque especulativo que en 2008 hizo que Hungría pareciera brevemente el epicentro de un nuevo contagio global. La anticipación ayuda a explicar la velocidad y el tamaño sustancial del programa acordado con Hungría en 2008.
Pero la presciencia del Fondo fue limitada: el FMI pasó por alto el shock mucho mayor que comenzó con el mercado hipotecario y el sistema financiero de Estados Unidos.
En segundo lugar, el alcance de la amenaza depende de los vínculos, que pueden ser difíciles de determinar de antemano con precisión. Las secuelas de la crisis financiera mundial de 2008 produjeron críticas devastadoras, incluso de la Oficina de Evaluación Independiente del FMI, de que el Fondo se había “incumplido” en su objetivo clave debido a un “alto grado de pensamiento de grupo; captura intelectual; y una mentalidad general de que era poco probable que se produjera una crisis financiera importante en las grandes economías avanzadas”.
La respuesta fue pasar, con la Decisión de Vigilancia Integrada de 2012, a unir prácticas anteriores de vigilancia bilateral y multilateral. En particular, los informes sobre efectos de contagio se centraron inicialmente en el impacto de los acontecimientos en las principales economías y luego pasaron a pensar en vínculos sistémicos.
En tercer lugar, el carácter preciso de los vínculos suele ser opaco. Gestionar la complejidad en un sistema en el que trabajan múltiples instituciones no es fácil.
¿Quién mira la madera y quién mide los árboles? El vínculo entre las políticas microprudencial y macroprudencial siguió siendo una fuente clave de debilidad. ¿Qué hay exactamente en los balances de los bancos durante las olas de globalización financiera? ¿Cuáles son los vínculos con las instituciones fuera de balance?
Se trata de cuestiones que los supervisores bancarios individuales podían analizar, pero que no se transmitían (ni se podían transmitir) periódicamente a una institución internacional como el FMI. (De hecho, el Convenio Constitutivo exime a los gobiernos de la responsabilidad de proporcionar datos sobre corporaciones específicas).
En consecuencia, hubo una tensión continua. Los supervisores reunidos en el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea sabían en cierto sentido más: podían ver los árboles individuales con mucha claridad.
El enfoque global a gran escala vio los bosques pero no pudo investigar realmente los árboles.
Cuarto, los desafíos a largo plazo pueden traer amenazas inmediatas a la estabilidad y, por lo tanto, deben abordarse . El cambio climático (o, en términos más generales, tal vez el daño causado por el Antropoceno) es un desafío importante y cada vez más difícil, que requiere acciones inmediatas.
También sería razonable sentirse decepcionado por los esfuerzos realizados hasta el momento, y la reciente COP28 fue vista en general como débil. Aquí es relevante una lección de historia insuficientemente notada.
Los fenómenos permanecerán en la esfera de la discusión abstracta, el nerviosismo o la preocupación, a menos que puedan medirse con precisión. Proporcionar datos sobre los costos es esencial para lograr un consenso sobre la búsqueda de soluciones.
En la época de Bretton Woods, el Banco Mundial y el FMI podían pensar de manera diferente sobre el desarrollo debido a un marco de contabilidad del ingreso nacional que se había desarrollado en gran medida en los países industriales para enfrentar el desafío de movilizar recursos para la guerra.
Hoy en día, cuando los periódicos informan sobre las reuniones bianuales del FMI y el Banco Mundial, se centran en las evaluaciones del desarrollo del PIB. Piensan que el PIB importa porque el FMI todavía pone esa métrica en el centro.
Pero cuando se trata de pensar en la biosfera, el PIB es más una carga que un activo; erosiona, en lugar de aumentar, la riqueza a largo plazo de las naciones.
Quinto, los desafíos de seguridad también pueden conducir a la desestabilización financiera . Hoy en día, vivimos en un mundo donde las preocupaciones por la seguridad (a menudo descritas vagamente como “geopolítica cambiante”) dominan las noticias económicas: si el debate en el extremo occidental de la masa terrestre euroasiática sobre el suministro y el precio del gas por parte de Rusia o las crecientes tensiones en torno a la provincia china de Taiwán y en el Mar de China Meridional en el lado oriental.
Una característica poco reconocida del acuerdo de Bretton Woods es el paralelismo entre el FMI y el Banco Mundial, por un lado, y la Organización de las Naciones Unidas, en general, por el otro.
Los cinco miembros más grandes por cuota de las instituciones de Bretton Woods eran idénticos a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad: Estados Unidos, la Unión Soviética, China, el Reino Unido y Francia. La simetría se rompió cuando la Unión Soviética no se unió.
La guerra prolongada que siguió al ataque de Rusia contra Ucrania en 2022 produjo un nuevo tipo de programa del FMI: un acuerdo con un país en guerra. Era necesario cambiar el programa de garantía de financiación para tener en cuenta las peculiaridades de los países que enfrentan una “incertidumbre excepcionalmente alta”. El programa también requería salvaguardias en forma de garantías de los acreedores bilaterales de que proporcionarían alivio de la deuda una vez que se resolviera la incertidumbre excepcional.
El sufrimiento de Ucrania arroja nueva luz sobre las lecciones de 1944: que las cuestiones de seguridad o políticas y militares deben resolverse de la mano de los desafíos económicos y financieros.
Ahora que la guerra entre Rusia y Ucrania se libra en todo el mundo, de manera más espectacular en Sudán, se globaliza el conflicto y no la prosperidad.
Encontrar respuestas adecuadas a las incertidumbres creadas por los conflictos es un paso clave para desechar el pensamiento de suma cero que en el pasado llevó al mundo a la catástrofe.
