¿QUE ES LA DEUDA SOBERANA?

Desempeña un papel fundamental en la economía mundial, pero conlleva riesgos.

News Press Service

FMI

Cuando Eduardo III de Inglaterra se quedó sin dinero para financiar la Guerra de los Cien Años con Francia, recurrió a las familias de banqueros de Florencia. Los préstamos que le dieron eran extremadamente caros, y cuando Eduardo no logró convertirse en rey de Francia, no pudo pagar la deuda en su totalidad. A lo largo de los siglos, la deuda soberana se convirtió en deuda soberana: la red multimillonaria, multinacional y multidivisa de obligaciones de deuda que conocemos hoy.

¿Por qué se endeudan los soberanos?

Los gobiernos se endeudan para gastar más de lo que pueden o quieren recaudar a través de los impuestos generales. Hay varios motivos económicos para ello. Cuando los ingresos fiscales bajan, como durante una recesión, los gobiernos se endeudan para pagar los compromisos de gasto existentes. Esto es mejor para la continuidad de los servicios públicos como escuelas y hospitales y significa que el gobierno no se ve obligado a recortar gastos cuando la economía ya está débil, algo que podría empeorar la situación. Esto se conoce como “suavizado de impuestos”. Los gobiernos pueden ir un paso más allá y aumentar el gasto o reducir los impuestos durante una recesión para tratar de impulsar el crecimiento. Este “estímulo fiscal” se financia con la emisión de deuda soberana.

Pero estas razones normalmente no pueden explicar el alto nivel de deuda que se observa en muchos países. Otro motivo para pedir prestado es invertir en el futuro. Los gobiernos pueden tomar grandes sumas de dinero prestado para ayudar a construir una nueva carretera importante, una central eléctrica o un sistema subterráneo. Los costos iniciales pueden ser extremadamente altos, por lo que el pago se distribuye a lo largo de muchos años. Pero es de esperar que estas inversiones impulsen el crecimiento a largo plazo, lo que justifica el endeudamiento. Además del capital físico, los gobiernos también pueden invertir en capital humano, como educación y salud. Una vez más, los beneficios a largo plazo deberían superar el costo de los préstamos.

¿A quién le piden prestado?

Los gobiernos pueden ser muy creativos para encontrar prestamistas potenciales, ya que buscan a aquellos que podrían cobrarles la tasa de interés más baja. Sin embargo, a menudo hay compensaciones asociadas con esta elección de prestamista. Por ejemplo, los soberanos pueden pedir prestado dentro de su propio país o en el extranjero. Los préstamos internos —de bancos locales y administradores de activos o directamente de los hogares— pueden ser una fuente de financiamiento constante y confiable. Pero a menudo hay una cantidad limitada de dinero disponible y los vencimientos de reembolso tienden a ser cortos. Y así, los gobiernos también obtienen préstamos de los mercados internacionales de capital, en cantidades mayores y, por lo general, con vencimientos más prolongados. Sin embargo, estos mercados pueden ser volubles, especialmente para los países de bajos ingresos. Puede ser peligroso suponer que estos prestamistas siempre proporcionarán una fuente de financiación fácilmente disponible.

Una amplia gama de entidades del sector privado también prestan a los soberanos. Los administradores de activos, como los fondos de pensiones, suelen tener una gran cantidad de deuda pública. Necesitan activos a largo plazo relativamente seguros para igualar sus pasivos a largo plazo. Los bancos también tienen grandes cantidades de deuda soberana, especialmente de los gobiernos de los países en los que tienen su sede. Pero este “nexo banco-soberano” ha causado problemas en el pasado. Durante la crisis de la deuda soberana de la zona del euro de 2010–12, por ejemplo, los bancos en problemas redujeron su financiación a los gobiernos, lo que elevó los costos de endeudamiento soberano. Esto condujo a un círculo vicioso de mayor endurecimiento de las condiciones financieras que agravó la recesión económica y los problemas del sistema bancario. Hoy hay una mayor comprensión de estos riesgos en ambos lados.

Finalmente, los gobiernos pueden pedir prestado a otros gobiernos u organizaciones internacionales. A menudo, esta forma de préstamo no está motivada principalmente por objetivos comerciales (aunque el prestamista puede no decir esto en la práctica). Un gobierno podría prestar a otro para fortalecer los lazos bilaterales. El Banco Mundial o el Banco Africano de Desarrollo podrían prestar dinero a un país para ayudar a construir un sistema de saneamiento, financiar vacunas o reformar el sector eléctrico. Y el FMI puede proporcionar financiamiento si un país se encuentra enfrentando dificultades de balanza de pagos.

¿Cómo se endeudan?

También hay varias formas contractuales para que un gobierno tome prestado. Los préstamos son una forma familiar de financiación. Normalmente se organizan de forma bilateral, oa través de un sindicato de prestamistas, y el reembolso suele extenderse a lo largo de varios años. Por el contrario, los bonos se emiten a cientos o miles de acreedores, y el monto total normalmente debe pagarse de una vez. Además, hay muchos instrumentos exóticos a través de los cuales un soberano puede pedir prestado, pero estos tienden a ser mucho más pequeños en escala.

Los gobiernos buscan minimizar el costo de su endeudamiento (la tasa de interés) mientras evitan que la estructura de su deuda se vuelva demasiado riesgosa. Por ejemplo, a muchos gobiernos les resulta más barato pedir prestado en dólares estadounidenses o euros que en su propia moneda. Pero esto puede causar problemas si su moneda se deprecia, ya que aumenta la carga real de la deuda. De manera similar, algunos gobiernos prefieren pagar una tasa de interés fija sobre la deuda, ya que esto garantiza que los costos del servicio de la deuda sean estables. Pero puede ser más barato (al menos inicialmente) emitir deuda vinculada a una tasa de interés variable oa la inflación de los precios al consumidor. Sin embargo, esto también puede ser riesgoso si estas variables se mueven en una dirección inesperada y desfavorable.

Una estructura de deuda pública prudente puede ayudar a mantener bajos los costos de endeudamiento soberano a largo plazo. Pero muchos otros factores también influyen en la solvencia de un soberano y sus costos de endeudamiento, como su nivel de desarrollo económico, el tamaño de sus mercados financieros, su historial de cumplimiento de sus obligaciones y su vulnerabilidad a los choques externos, así como las condiciones financieras globales. Muchos de estos factores escapan al control de los gobiernos. Las agencias de calificación soberana y las instituciones internacionales, incluido el FMI, mantienen modelos elaborados que evalúan continuamente la solvencia soberana.

¿Qué pasa cuando no pueden pagar?

Al igual que las personas y las empresas, los soberanos pueden tener dificultades para pagar su deuda. Esto podría deberse a que pidieron demasiado dinero prestado o de una manera demasiado arriesgada, o porque fueron golpeados por un golpe inesperado, como una recesión profunda o un desastre natural. 

En estas circunstancias, el soberano necesita reestructurar su deuda. Pero a diferencia de las personas y las empresas, no existe un tribunal de quiebras para soberanos que pueda obligar al deudor y sus acreedores a resolver el problema. En cambio, se convierte en una negociación: los acreedores quieren recuperar la mayor cantidad posible de su dinero, mientras que el soberano quiere recuperar el estatus “normal” en los mercados financieros, sin pagar demasiado.

Estas reestructuraciones suelen ser costosas tanto para el deudor como para los acreedores. Esto los convierte en eventos relativamente raros. Ejemplos bien conocidos incluyen Rusia (1998), Argentina (2005), Grecia (2012) y Ucrania (2015). Los costos normalmente son mucho menores cuando se puede llegar a un acuerdo antes de que un soberano incumpla, al no hacer un pago de su deuda. Estas reestructuraciones preventivas generalmente se resuelven rápidamente y tienen menores efectos indirectos en el resto de la economía y el sistema financiero. Pero una vez que un soberano incumple su deuda, el proceso de reestructuración posterior puede ser largo y costoso.

Los préstamos soberanos han recorrido un largo camino desde las incursiones militares de Eduardo III en Francia. Se ha vuelto más grande, más sofisticado y más internacional, y desempeña un papel fundamental en la economía mundial al permitir que los gobiernos mantengan sus economías a flote durante las recesiones y otros shocks inesperados y para financiar inversiones que elevan la productividad y el crecimiento. Pero los riesgos (sobreendeudamiento y posible incumplimiento) continúan con nosotros hasta el día de hoy.