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FMI
La crisis climática se está intensificando y se prevé que las temperaturas aumenten al menos 1,5 grados centígrados por encima de los niveles preindustriales en este siglo.
El calentamiento global está causando una destrucción terrible (gran parte de ella irreversible) al planeta, a las personas y a las economías. Y estamos muy lejos de alcanzar los flujos financieros climáticos de al menos 5,4 billones de dólares al año para 2030 necesarios para evitar los peores efectos de un planeta más caliente.
Vale la pena señalar lo obvio: la crisis no es un accidente, sino el resultado directo de cómo hemos diseñado nuestras economías, en particular las instituciones públicas y privadas y sus relaciones. Esto significa que tenemos capacidad de acción, el poder de rediseñarlas para poner al planeta y a las personas en primer lugar.
Pero para ello debemos ir más allá de arreglar los mercados y la noción relacionada de “brechas de financiación” y pasar a moldearlos y prestar atención a la calidad de las finanzas, no solo a la cantidad.
Debemos diseñar políticas que inclinen a las economías hacia el logro de objetivos ambiciosos con una dirección firme, dejando abierta la cuestión de cómo alcanzar esos objetivos. Simplemente “nivelar el campo de juego” y transferir dinero no será suficiente.
Esto requiere un nuevo pensamiento económico y un enfoque moderno de la política industrial.
Los gobiernos deben reconocer que vale la pena esforzarse por lograr un crecimiento económico solo si es sostenible e inclusivo. El crecimiento tiene un ritmo, pero también una dirección.
Para abordar el cambio climático, debemos prestar atención a ambos. Sin crecimiento, no hay empleos; sin dirección, los empleos pueden contribuir al calentamiento global y explotar a los trabajadores .
Es función de los gobiernos, como administradores del interés público, dirigir el crecimiento y dar forma a los mercados para un futuro más justo con emisiones netas cero.
¿Qué significa esto? Significa políticas y contratos rediseñados; significa nuevas alianzas entre los sectores público y privado; significa construir instrumentos e instituciones que sean adecuados para el propósito; significa invertir en servicios públicos.
Enfoque basado en la misión
En el pasado, los gobiernos que aplicaban políticas industriales intentaban crear campeones nacionales eligiendo a los ganadores entre distintos sectores o tecnologías, a menudo con resultados dispares.
La estrategia industrial moderna debería ser diferente. En lugar de elegir a los ganadores, debería “elegir a los dispuestos” estableciendo misiones claras (como resolver la crisis climática o fortalecer la preparación ante pandemias) y luego moldeando las economías y los mercados para cumplirlas (Mazzucato 2021).
Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism.
Todos los sectores, no sólo unos pocos elegidos, deben transformarse e innovar. Así como la misión de la NASA a la Luna en los años 60 implicó no sólo a la industria aeroespacial, sino también inversiones en, por ejemplo, nutrición y materiales, las misiones climáticas de hoy requieren que todos los sectores innoven.
Esto implica cambiar la forma en que comemos, nos movemos, construimos. Una estrategia industrial orientada a la misión puede catalizar esta transformación.
Algunos dirigentes que han adoptado un enfoque de política industrial orientado a las misiones cometen el error de identificar el crecimiento en sí como la misión, pero un mejor desempeño macroeconómico, medido por el PIB, la productividad o la creación de empleo, debería entenderse más bien como el resultado de todas las misiones bien diseñadas.
Porque los gobiernos pueden estimular y dirigir el crecimiento adoptando un enfoque orientado a una misión. Una inversión pública inicial puede tener un impacto amplificado en el PIB a través de beneficios indirectos y efectos multiplicadores.
Puede catalizar la innovación y “atraer” la inversión privada en múltiples sectores, algo particularmente importante en países donde las empresas invierten poco en investigación y desarrollo (Mazzucato 2018).
Esto puede generar nuevas soluciones a nuestros problemas más urgentes, como alcanzar el cero neto. Pero estos efectos indirectos que promueven el crecimiento solo se materializarán si la colaboración público-privada se diseña de manera sensata, para priorizar el bien común.
En la actualidad, tanto los gobiernos como las empresas no están haciendo los cambios necesarios para combatir el calentamiento global.
El mundo gastó 7 billones de dólares en subsidios a los combustibles fósiles en 2022. Se espera que las 20 mayores empresas de combustibles fósiles inviertan 932 mil millones de dólares en el desarrollo de nuevos yacimientos de petróleo y gas para fines de 2030.
A menos que los gobiernos cambien su enfoque, está claro que muchas empresas seguirán priorizando las ganancias extraordinarias antes que invertir en actividades económicas productivas o transformar sus prácticas para alinearse con los objetivos climáticos.
Y seguirán contribuyendo a ampliar la brecha entre los más ricos y los más pobres. Las empresas del S&P 500 transfirieron 795.200 millones de dólares a los accionistas el año pasado a través de recompras de acciones; aproximadamente la mitad de esa cifra provino de las 20 empresas más grandes.
Cinco de las mayores empresas energéticas que cotizan en bolsa del mundo transfirieron 104.000 millones de dólares a través de recompras y dividendos en 2023.
Mientras tanto, la proporción de los ingresos totales que va a los trabajadores ha disminuido en 6 puntos porcentuales desde 1980.
Condiciones del contrato
Las condiciones que los gobiernos incluyen en los contratos que estructuran la colaboración público-privada son un poderoso instrumento de cambio.
Los gobiernos deberían condicionar el acceso a fondos públicos y otros beneficios (subvenciones, préstamos, inversiones de capital, beneficios fiscales, acuerdos de compras, disposiciones regulatorias, derechos de propiedad intelectual, por ejemplo) a que las empresas alineen su comportamiento con los objetivos de su misión.
El resurgimiento de la política industrial –con miles de millones de dólares de fondos públicos fluyendo al sector privado– es una oportunidad para forjar un nuevo contrato social entre los sectores público y privado, y entre el capital y el trabajo.
Estas condiciones deben diseñarse y calibrarse cuidadosamente para maximizar el valor público, pero no deben ser tan específicas que acaben con la innovación (Mazzucato y Rodrik 2023).
Por ejemplo, se podría pedir a los promotores que cumplieran requisitos ambiciosos de edificios con emisiones netas cero, pero no se debería decidir cómo lo harían (mediante el diseño de casas pasivas, la construcción con madera alta, la vivienda modular, la obtención de hormigón con bajas emisiones de carbono u otros enfoques).
Las condicionalidades pueden adoptar muchas formas. Pueden orientar a las empresas hacia objetivos socialmente deseables, como emisiones netas cero, acceso asequible a los productos y servicios resultantes, participación en las ganancias o reinversión de las ganancias en actividades productivas como la I+D en lugar de actividades improductivas como las recompras de acciones.
Las condicionalidades no se utilizan lo suficiente, pero no son nuevas. El rescate de Air France por la COVID-19 que el gobierno francés llevó a cabo estuvo condicionado a que la aerolínea redujera las emisiones por pasajero y los vuelos nacionales.
El banco nacional de desarrollo de Alemania, KfW, ofrece préstamos a bajo interés a través de su programa de renovación energéticamente eficiente solo a las empresas que aceptan descarbonizarse. Establece responsabilidad e incentivos al proporcionar un alivio de la deuda de hasta el 25 por ciento para los edificios que cumplan con los estándares energéticos requeridos: cuanto mayor sea la eficiencia energética, mayor será el alivio.
En Estados Unidos, las empresas pueden acceder a financiación en virtud de la Ley de Creación de Incentivos Útiles para la Producción de Semiconductores (CHIPS, por sus siglas en inglés) y de la Ley de Ciencia, un elemento clave de la estrategia industrial de la administración Biden, solo si se comprometen a implementar planes de desarrollo climático y de la fuerza laboral.
También deben proporcionar guarderías accesibles, pagar a ciertos trabajadores los salarios prevalecientes, invertir en las comunidades en consulta con las partes interesadas locales y compartir una parte de las ganancias por encima de un umbral acordado para la financiación de 150 millones de dólares o más. Las recompras de acciones están excluidas de la financiación de la CHIPS, y la legislación las desalienta durante cinco años.
Se trata de disposiciones importantes que, contrariamente a las críticas de los escépticos que comparan este enfoque con un “bagel de todo”, no han impedido que las empresas las apliquen.
Esta crítica podría tener fundamento si hubiera demasiadas disposiciones difíciles de cumplir, pero el diseño inteligente es una característica de cualquier buen producto, y si más sabores en un bagel saben bien y no cuestan más, entonces esta es la manera de hacerlo.
Una crítica más justificada es que las condiciones del CHIPS pueden no ser suficientes : permiten una flexibilidad significativa con compromisos precisos negociados caso por caso a puertas cerradas. Los sindicatos han presionado para que la financiación esté condicionada a normas laborales más estrictas.
Finanzas públicas estratégicas
La contratación pública estratégica es otra herramienta poderosa. Los presupuestos globales de contratación pública suman alrededor de 13 billones de dólares al año, lo que representa entre el 20% y el 40% del gasto público nacional en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
La contratación pública puede crear nuevas oportunidades de mercado e incentivar la innovación y la inversión en línea con las prioridades gubernamentales. Sin embargo, la contratación pública se ha centrado tradicionalmente en la eficiencia, la equidad, la reducción de costos, la gestión de riesgos y la prevención de la corrupción.
Esto explica por qué las funciones de contratación pública a menudo se asignan a los equipos jurídicos y financieros en lugar de a los equipos de estrategia de políticas.
Los nuevos modelos de compras hacen hincapié en los resultados, la innovación, el valor social o la producción local. Brasil, por ejemplo, está rediseñando las compras para apoyar los objetivos de la estrategia industrial. La iniciativa estadounidense Buy Clean promueve materiales de construcción de bajo carbono y fabricados en Estados Unidos en proyectos federales.
Además de las políticas orientadas a la demanda, como las adquisiciones, las estrategias industriales orientadas a misiones requieren una financiación paciente a largo plazo dirigida a fines específicos.
La obtención y estructuración de este tipo de financiación dependen de la voluntad del Estado de asumir riesgos. Las instituciones financieras públicas, como los bancos de desarrollo, deberían ser prestamistas de primera instancia y no de última. Tienen vastos activos : los bancos nacionales de desarrollo (BND) tienen 20,2 billones de dólares bajo gestión y los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) otros 2,2 billones de dólares.
En conjunto, esto equivale a alrededor del 10-12 por ciento de la financiación mundial. Deben estar preparados para proporcionar financiación contracíclica, financiar proyectos de desarrollo de capital y actuar como capitalistas de riesgo, catalizando inversiones destinadas a resolver desafíos específicos.
Un enfoque orientado a las misiones puede fortalecer los vínculos entre los BND y los BMD, influyendo en sus condiciones de préstamo para exigir que las empresas privadas transformen la producción. Los préstamos del KfW de Alemania al sector siderúrgico nacional estaban condicionados a que las empresas redujeran el contenido de material de la producción.
Es por eso que Alemania tiene acero verde hoy. Si todos los bancos públicos se unieran para promover la sostenibilidad, podríamos lograr un verdadero multiplicador de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, como lo promueven las Naciones Unidas.
En términos más generales, una estrategia industrial orientada a misiones tendrá dificultades para triunfar a menos que exista un ecosistema nacional de innovación estable y conectado .
Las instituciones públicas deberían financiar la innovación y darle forma en cada etapa, desde la investigación hasta la comercialización y la ampliación.
Los sistemas dinámicos de innovación —centrados en la financiación, las herramientas y las instituciones orientadas a los resultados— pueden difundir el conocimiento y la innovación en toda la economía.
Las herramientas e instituciones de política pública deberían alinearse con las misiones (el componente vertical de la nueva estrategia industrial, en lugar de los sectores en la antigua) e invertir en el ecosistema más amplio.
Dinamismo del sector público
El cambio hacia una nueva estrategia industrial requiere una inversión paralela en las capacidades gubernamentales (Kattel y Mazzucato, 2018). Las percepciones cerradas del papel del Estado, los recortes al empleo en el sector público y la excesiva dependencia de las grandes empresas de consultoría han dejado a muchos gobiernos mal equipados para implementar una política industrial orientada a una misión.
La inversión en los equipos responsables de implementar la política industrial, en todos los niveles de gobierno, y la atención al diseño de las instituciones en las que se insertan y las herramientas a las que tienen acceso, son clave para una mejor implementación de la promesa transformadora de este enfoque.
La política industrial requiere un sector público competente, seguro de sí mismo, emprendedor y dinámico , capaz de asumir riesgos, experimentar y colaborar con el sector privado en pos de objetivos ambiciosos, pero abierto a la posibilidad de alcanzarlos.
Debe funcionar en todos los ámbitos ministeriales (el clima no es sólo competencia del Ministerio de Energía, así como el bienestar no es sólo competencia del Ministerio de Salud). Esto exige un enfoque fundamentalmente diferente.
También se requieren cambios en las instituciones gubernamentales para permitir nuevas formas de trabajo. Los “Govlabs” como el Laboratorio de Gobierno de Chile son ejemplos de espacios seguros en algunos países para que los funcionarios públicos asuman riesgos, colaboren y aprendan, lo que les permite experimentar con diferentes enfoques de instrumentos de política, como las compras orientadas a misiones, y luego ampliarlos.
Los gobiernos también pueden desarrollar capacidades para medir los efectos multiplicadores de la política industrial. Las medidas estáticas, como los análisis de costo-beneficio y los indicadores macroeconómicos como el PIB, no logran captar el impacto más amplio de las estrategias industriales orientadas a una misión. Un cuadro de indicadores económicos, sociales y ambientales es más eficaz.
Los indicadores sociales y ambientales deben reflejar los objetivos de la misión y los valores fundamentales. Los indicadores económicos deben incluir los beneficios indirectos y multiplicadores , junto con métricas estándar como la creación de empleo y la presentación de solicitudes de patentes.
Estos indicadores deben ser herramientas para el aprendizaje y la rendición de cuentas, no misiones en sí mismas. Algunos ministerios gubernamentales, como el Tesoro del Reino Unido, están actualizando las directrices sobre gasto público para establecer objetivos claros interdepartamentales.
Seguir como hasta ahora no es una opción. Los desafíos que enfrentamos (entre los que destaca la crisis climática) son demasiado grandes.
Pero los países también deben resistir la tentación de caer en el proteccionismo verde, priorizando su propio desarrollo neutro en carbono por sobre la cooperación global que prioriza la equidad y el avance hacia los objetivos climáticos globales.
La Ley de Reducción de la Inflación de los Estados Unidos ha llevado a Europa a priorizar la descarbonización de sus propias industrias, pero está drenando la financiación de las economías emergentes que más sufren el cambio climático.
Esto es preocupante y hace que sea más importante diseñar cuidadosamente las estrategias industriales nacionales y considerar las implicaciones para el desarrollo internacional, el comercio y las cadenas de suministro, de modo que podamos enfrentar nuestros desafíos globales más graves de manera coordinada.
La política industrial moderna tiene un gran potencial para poner a los países en un camino diferente, pero sólo si orienta la inversión, la innovación, el crecimiento y la productividad en torno a objetivos audaces en materia de clima e inclusión.
Debe impulsar una carrera verde global hacia la cima, no hacia el fondo.
