Por Chad P. Bown
Las economías en desarrollo necesitarán ayuda para sortear el creciente número de sanciones y controles de exportación
News Press Service
FMI
La Organización Mundial del Comercio (OMC) está luchando por definir su papel en un clima geopolítico que cambia rápidamente. El sistema multilateral ahora se enfrenta a las implicaciones tanto de las guerras comerciales como de las guerras reales. La OMC será afortunada si puede ayudar a los países a mantener el statu quo, y mucho menos facilitar una liberalización comercial adicional en el corto plazo.
El resurgimiento de las restricciones a la exportación (prohibiciones, controles y sanciones) es un área particularmente preocupante para el sistema de comercio basado en reglas. Las políticas que acaparan los titulares están apareciendo en una variedad de contextos novedosos. Tales políticas a veces empujan a los socios comerciales a responder con acciones adicionales, a menudo en conflicto con otras reglas de la OMC, para protegerse de la exposición a futuras restricciones. Esto corre el riesgo de una espiral descendente.
La OMC debe continuar alentando a los miembros a limitar el uso de restricciones a la exportación y mantenerlas específicas y temporales cuando se deban implementar límites de ventas. Pero la OMC también necesita avanzar en áreas nuevas e incómodas y hacer más, especialmente para proteger a los países más vulnerables en el sistema de comercio.
Abundan los ejemplos
Las restricciones a la exportación no son nuevas. La preocupación es que pueden estar aumentando en severidad. Surgidos de una variedad de desencadenantes, algunos ejemplos ilustran los numerosos desafíos para la OMC.
En respuesta al aumento de los precios de las materias primas en 2007–11, los países restringieron las exportaciones de una variedad de productos agrícolas. Esto hizo subir aún más los precios mundiales, lo que contribuyó a la inseguridad alimentaria. Un resultado político positivo fue el lanzamiento del Sistema de Información del Mercado Agrícola (AMIS) por parte de los ministros de agricultura del Grupo de los Veinte (G20), que ha llevado a un mejor seguimiento de las existencias mundiales de alimentos. Si bien las restricciones a la exportación en la agricultura siguen siendo una preocupación constante, dado que el mundo enfrenta crisis climáticas y de otro tipo, esa información ha reducido la incertidumbre y ha limitado los ciclos de autoperpetuación de las restricciones a la exportación de productos agrícolas en el período transcurrido desde entonces, a pesar de las múltiples instancias de presiones para hacerlo. , incluida la pandemia de COVID-19 y la invasión rusa de Ucrania.
Históricamente, China ha utilizado varias políticas para restringir las exportaciones de materias primas y otros insumos críticos, a veces en respuesta a presiones de precios temporales en el país. Al desviar los suministros a los mercados internos, tales restricciones otorgaron un subsidio implícito a las industrias transformadoras de China, brindándoles una ventaja sobre sus competidores extranjeros. China hizo esto a pesar del compromiso como parte de su adhesión a la OMC en 2001 de no restringir las exportaciones. Perdió dos disputas formales de la OMC sobre el tema y se enfrentaba a una tercera en 2016 antes de que Estados Unidos abandonara por completo el uso del sistema de resolución de disputas.
En abril de 2021, India prohibió repentinamente las exportaciones de vacunas contra el COVID-19. La motivación de salud pública era comprensible: India estaba pasando por una ola repentina e inesperada de infecciones en el hogar. El problema era que las instalaciones de producción de India, que habían sido subsidiadas por entidades extranjeras, incluida la Fundación Bill y Melinda Gates, habían prometido exportar cientos de millones de dosis a COVAX , el brazo multilateral de desembolso creado para entregar vacunas a decenas de personas de bajos ingresos. países. Esas exportaciones se detuvieron, dejando a COVAX en la ruina, y la financiación internacional que podría haberse destinado a apoyar la producción acelerada de vacunas en otros lugares fue efectivamente requisada.
Rusia convirtió en armas las exportaciones de gas natural en 2022. Junto con su invasión de Ucrania, Rusia retuvo los envíos de energía a Europa a través de sus oleoductos, creando una presión político-económica para los países que dependen de su gas. Al darse cuenta de las implicaciones de tal vulnerabilidad, la respuesta en otros lugares ha sido promulgar políticas para reducir el abastecimiento de productos igualmente críticos de «países de interés». El ejemplo más destacado hasta la fecha fue la decisión de EE. UU. en la Ley de Reducción de la Inflación de 2022 de ofrecer incentivos de crédito fiscal discriminatorios en un intento de cambiar el abastecimiento de insumos para baterías en vehículos eléctricos fuera de Rusia y China, lo cual es costoso, dado que es donde tiene lugar la mayor parte de la producción actual.
Finalmente, Estados Unidos y otras economías industrializadas han impuesto controles a la exportación de productos de alta tecnología, con el argumento de que tales acciones son necesarias para proteger la seguridad nacional. A veces, estas medidas se han impuesto ex post, como después de un acto de guerra. Muchos países prohibieron las exportaciones de productos de alta tecnología a Rusia, por ejemplo, en un intento por poner fin a la guerra. Otras veces, los controles de exportación se imponen de manera proactiva. Japón y los Países Bajos, por ejemplo, acordaron con Estados Unidos restringir conjuntamente las exportaciones de equipos utilizados para la producción de semiconductores de nodos avanzados en respuesta a la política de «fusión militar-civil» del presidente chino Xi Jinping.
Reglas débiles y experiencia limitada.
Las normas de la OMC que podrían limitar el uso nacional de restricciones a la exportación son relativamente débiles.
El artículo XI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), por ejemplo, permite excepciones para “las prohibiciones o restricciones a la exportación aplicadas temporalmente para prevenir o aliviar la escasez crítica de alimentos u otros productos esenciales para la parte contratante exportadora ” (énfasis añadido). Pero los “productos esenciales” no están definidos. Además, el Artículo XXI proporciona una excepción de seguridad nacional que permite a los países invocar políticas y justificarlas según sea necesario para proteger los intereses esenciales de seguridad.
En la práctica, el sistema de comercio multilateral que se desarrolló durante la Guerra Fría nunca tuvo que lidiar realmente con cuestiones difíciles relacionadas con controles de exportación, adversarios militares y sanciones relacionadas. La mayoría de esos problemas habían desaparecido cuando países como China (2001) y Rusia (2012) se unieron a la OMC, hasta ahora.
Entonces, ¿cómo puede la OMC desempeñar un papel más útil?
Fuera del ámbito de la seguridad nacional, los gobiernos a menudo implementan nuevas restricciones a la exportación cuando carecen de información y temen una escasez en el mercado. Por lo tanto, la OMC debería alentar iniciativas adicionales de transparencia y vigilancia del mercado, como AMIS, siempre que sea posible para reducir la aparición de esos casos.
El problema es más desafiante para las acciones de política motivadas por preocupaciones relacionadas con la seguridad. Los fallos legales que han resultado de los países que impugnan tales acciones a través de la resolución de disputas formal de la OMC han hecho poco más que ejercer una presión adicional sobre un sistema multilateral ya presionado. En lugar de litigar, en una declaración reciente ante la OMC, los Estados Unidos han sugerido que los socios comerciales afectados negativamente presenten lo que se denominan reclamaciones «sin infracción».
La idea es que, después de que un país invoque la defensa de la seguridad nacional para su política, la disputa podría pasar inmediatamente a arbitraje, con concesiones hechas para “reequilibrar” el comercio. El resultado seguiría el principio de reciprocidad de la OMC: si un país busca restringir sus exportaciones, entonces la expectativa debería ser que los socios comerciales hagan lo mismo. Tal represalia tendría el beneficio de diseño de evitar una mayor escalada.
Este costo crearía incentivos adicionales para desalentar el uso excesivo de restricciones a la exportación con fines de seguridad nacional en primer lugar. Especialmente si este paso al arbitraje se hiciera rápidamente, en lugar de esperar años para que se desarrolle el proceso legal normal de la OMC.
Nuevas vulnerabilidades
La variedad de sanciones y controles de exportación que han surgido en el contexto de la invasión rusa de Ucrania tiene serias implicaciones para las economías en desarrollo “no alineadas”. ¿Cómo puede la OMC ayudar a los países con capacidad limitada a navegar este nuevo entorno? En principio, es probable que muchos países quieran permanecer neutrales. En la práctica, se necesitan pasos para evitar que los países hagan algo mal sin darse cuenta y se enfrenten a sanciones en forma de sanciones secundarias. Tres casos diferentes ilustran la complejidad de la cuestión.
En primer lugar, consideremos los alimentos y los fertilizantes, de los que Rusia es un importante proveedor mundial. Sacar el trigo ruso, por ejemplo, de los mercados mundiales dañaría la seguridad alimentaria mundial. Desde el principio, los países sancionadores intentaron dejar en claro que estaba legalmente bien comerciar con esos productos. Para estos y otros bienes humanitarios, habría excepciones en las sanciones.
En segundo lugar, el comercio de petróleo crudo y productos derivados del petróleo es más complicado. Retirar los suministros de energía rusos de los mercados mundiales aumentaría los precios y ejercería presión sobre la economía global, por lo que las economías del Grupo de los Siete (G7) desarrollaron un plan para alentar a los países a comprar dichos productos rusos, pero solo si las transacciones caían por debajo de un precio máximo. Seguir ese proceso es complicado. Los países compradores potenciales necesitan mantenerse al día con más información. El nivel de precio máximo podría cambiar. Pero la diferencia entre los países capaces de realizar transacciones a ese precio, muy por debajo del precio de acceso a la energía de otras fuentes, podría ser económicamente bastante sustancial y, por lo tanto, vale la pena, desde la perspectiva de su desarrollo económico.
En tercer lugar, existen otros bienes de doble uso cuyo comercio está estrictamente controlado. Tome insumos de alta tecnología, como los semiconductores, que a menudo son bastante pequeños, están integrados en otras cosas y pueden tener propósitos tanto civiles como militares («doble uso»). Cuando Estados Unidos envía un producto de exportación controlada a un tercer país, según la ley estadounidense, ese país a menudo no puede reexportar ese producto a otro lugar, como a Rusia o a usuarios finales de proveedores militares específicos en Rusia.
Sin embargo, las empresas de terceros países a menudo se enfrentan a fuertes incentivos económicos para participar en el arbitraje y, después de todo, facilitar ese comercio. Pero si su propio gobierno no es parte de la coalición que impone las sanciones, es posible que no comprendan todas las consecuencias de participar en esas transacciones.
Es probable que estos países necesiten ayuda para comprender tanto sus derechos como las compensaciones que enfrentan por sus elecciones. Sus gobiernos pueden, por ejemplo, querer establecer procedimientos de control nacionales para evitar que sus empresas reexporten dichos productos. Por otro lado, sin acceso a asesoría legal, pueden cumplir en exceso. No comerciar donde es legal también tiene un costo.
Velando por los más vulnerables
El sistema de la OMC puede ayudar basándose en su propia experiencia.
Primero, la OMC ha estado apoyando el comercio de las economías en desarrollo al reducir las barreras burocráticas a través del Acuerdo de Facilitación del Comercio. De manera análoga, podría trabajar con los funcionarios fronterizos para ayudar a sus miembros a cumplir con las sanciones. Porque al final, el cumplimiento de las sanciones, incluso si eso significa detener un poco el comercio a través de una barrera regulatoria, significa mantener el flujo del resto del comercio del país, ya que no será penalizado con sanciones secundarias.
En segundo lugar, está la cuestión de la imparcialidad, con las lecciones aprendidas de la organización hermana de la OMC, el Centro Asesor sobre Derecho de la OMC (ACWL). Al brindar asistencia legal altamente subsidiada a países pobres, ACWL ha apoyado los esfuerzos de los países para seguir las reglas de la OMC y los ha representado en docenas de procedimientos formales de solución de disputas de la OMC durante más de 20 años.
Además, la ACWL ha establecido reglas de gobierno para abordar posibles preocupaciones sobre conflictos de intereses. El ACWL tiene un sistema que le permite apoyar a una economía en desarrollo como reclamante en un caso y luego a una economía en desarrollo separada en un caso diferente en el que el primero es el demandado. Por lo tanto, la ACWL ha descubierto cómo brindar asesoramiento legal sólido, mantenerse al margen de la política e incluso, en ocasiones, apoyar a los litigantes con posiciones políticamente impopulares (al igual que en el contexto nacional, cuando los defensores públicos deben representar a clientes acusados de actos atroces).
Por supuesto, brindar asistencia legal subsidiada para el cumplimiento de sanciones o controles de exportación sería políticamente delicado. Pero para países con capacidad limitada y pocos recursos, ignorar el problema podría tener graves consecuencias económicas. En el nuevo mundo geopolítico con más sanciones y controles de exportación, el entorno comercial inevitablemente se vuelve más costoso y legalista. Para continuar comerciando en apoyo de su desarrollo económico, las economías de mercados emergentes necesitarán aún más asesoramiento legal.
Otros contextos
El contexto ruso es complicado, pero es solo uno. Yendo más allá de los actos de guerra, se vuelve aún más complejo cuando el tema se vuelve, por ejemplo, a los controles de exportación motivados por intentos de prevenir futuros conflictos. Imagine problemas similares con respecto a los controles de exportación que afectan las ventas a China.
Estas son las preocupaciones que ahora enfrenta gran parte del mundo y gran parte de los miembros de la OMC. La OMC no puede interferir con los países que implementan políticas en nombre de su seguridad nacional. Sin embargo, puede hacer más para ayudar a los espectadores inocentes a seguir siendo espectadores inocentes, para preservar y promover los beneficios de la globalización.
